西夏无故入侵大宋，让赵煦很气闷，心里有了和西夏掰掰手腕的想法。公元1097年正月，赵煦让泾原路钤辖王文郁主动出击，率军攻击西夏没烟峡新寨，斩首三千多级，获得胜利。
二月，西夏出兵七万攻绥德，意图报复，被鄜延路统帅吕惠卿指挥击退。连接两次小胜，让赵煦更加自信了。
但派谁去实现自己的全部战略意图呢？赵煦将朝中大臣梳理了一遍，觉得老将章楶是合适人选。
章楶于公元1092年在洪德城，以少胜多，将来犯的西夏军打得屁滚尿流，软弱的元佑党人看章楶年纪不小，却是个惹祸祖宗，吓得赶紧将他从西北边境调走，先知同州，转知应天府，移知广州，迁江、淮发运使。
公元1097年初，赵煦将章楶召进京师，问他西北边事的看法，章楶此时已经七十一岁了，白须飘飘，回答赵煦的问题却铿锵有力，就一个字“打”，章楶的态度很对赵煦的脾胃，三月，赵煦任命章楶泾原路经略使兼知渭州。
章楶到了渭州，查看了边疆形势，即上言赵煦，提出在胡芦河川筑城堡，占据有利形势逼迫西夏。赵煦立即批准，同时让他节制熙河路、秦凤路、环庆路，加上泾原路，实际四路兵马都由章楶统帅了。
为了筑城，章楶采取了示弱的办法，先明着公开派各路到边境修缮加固数十座城寨，暗中却备齐筑城用具和御敌武器，命总管王文振为主将，折可适为副将率领四路军马，偷偷出葫芦河川，打算在石门峡江口修筑一城，在好水河之南修筑一城。
有部将对章楶道：“此地离西夏仅三十里，是西夏必争之地，我们能够在此安然筑城吗？”章楶笑而不答。
果然，西夏很快获悉，率军先来争夺好水河之南的筑城之地。章楶事先已命部将钟传与苗履统泾原兵两万，在好水河对岸驻扎，西夏遣兵来争。钟傅、苗履率兵出不意在造桥梁过好水河，作金城关口，扼其险要，夏军于是战败退走。
西夏军在好水河没有吃到甜头，又转而攻击石门峡江口新筑城池，章楶早命知岷州姚雄率熙河士卒赴援，埋伏城池外围，西夏军来，姚雄率军鏖战，被流箭射中肩膀，姚雄仍死战不退，夏军不敌而撤，姚雄乘胜追击，斩首三千余级，俘获数万人。这是一个不小的胜利。
宋军抗敌的抗敌，打援的打援，筑城的筑城，日夜奋战，仅用二十二天时间，便将两城修筑完毕。四月，一城伫立石门峡江口，赵煦赐名平夏城，一城伫立好水河南边，赵煦赐名灵平寨。
从“平夏”“灵平”两城的名字，可以看出赵煦的雄心壮志！
平夏城修筑完毕后，外围还有五个子寨环绕。章楶问诸将，谁可以守平夏城，众将都道：“非郭成不可！”
章楶即派郭成知平夏城，与都监康炯（又名杨惟忠）守平夏城。